2024年《政府工作报告》提出，健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用。全国两会期间，受国务院委托，国家发展和改革委员会提请十四届全国人大二次会议审查《关于2023年国民经济和社会发展计划执行情况与2024年国民经济和社会发展计划草案的报告》。该报告对“公共数据资源开发利用”的内涵进行了解析，即“公共数据资源开发利用”，是指对公共机构依法履职或提供公共服务过程中产生的数据进行加工处理再利用的过程；主要包括政务数据共享、公共数据开放、公共数据授权运营三种方式。全国两会期间，多位人大代表和政协委员围绕公共数据开发开放与价值释放以及数据立法等积极建言献策。

数据资源已成为国家重要的战略资源和关键生产要素，健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用是一项长期的系统工程。我国公共数据资源体量巨大，几乎占全社会数据资源总量的80％左右，且公共数据资源覆盖领域广泛、质量高、价值大，应重点推动对公共数据资源的开放利用与价值转化，这是释放我国数据要素价值的关键举措，也是创新发展适应新质生产力发展的数字化生产关系的必由之路。

公共数据资源的内涵与属性

目前，在我国现行法律法规和“数据二十条”中尚未对“公共数据”给出定义。然而，在一些地方的数据立法中，对公共数据的内涵基本达成了以下共识，即国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务的过程中收集、产生的数据。“数据二十条”进一步扩大了持有公共数据主体的范围，包括“各级党政机关、企事业单位，以及依法履职或提供公共服务的组织”等。

笔者以为，对于公共数据的确认，不应以控制数据的主体来判断是否属于公共数据，而应该按照数据服务的属性来判定公共数据的范畴，来自党政机关、企事业单位以及大型数字平台的相关数据均属于公共数据，特别是超级数字平台具有网络效应和双边效应以及边际成本趋于零等特质，使得海量数据源源不断地往超级平台上聚合。事实上，超级网络平台已经很难用产业经济时代的商品或者服务去界定其性质，提供超级平台的企业也无法用“经营者”来确定它的商业属性。事实上，超级网络平台已成为高度数字市场化环境下的海量数据聚合的公共数据平台和数字基础设施。

夯实公共数据资源开放利用的“两大基础”

公共数据资源的开发开放与流通使用需要夯实“两大基础”，一是公共数据基础设施，二是公共数据资源体系。公共数据基础设施是以数据创新为驱动、信息网络为基础、数据算力设施为核心的新型数字基础设施体系；公共数据资源体系是对公共数据资源进行采集汇聚、加工处理、共享开放、创新应用的体系。

应当认识到，我国数据要素市场发展尚处于培育期，数据要素对经济发展的贡献存在不充分、不平衡等问题，数据资源的供给明显不足，亟须构建和完善全国一体化公共数据基础设施与数据资源体系，这对于促进公共数据资源开发利用和有效供给、加快数据要素有效流动具有重要意义。

目前，在国家层面应以国家政务大数据平台为基础，统筹汇聚国家机关、公共事务单位以及公共服务运营等单位收集和产生的具有公共属性的数据资源，推动公共数据资源“按需归集、应归尽归”，通过逻辑接入与物理汇聚两种方式归集全国公共数据资源进行统筹管理，形成全国“多源统一”的公共数据资源体系，并推动电子政务、公共卫生、科学技术、教育文化、工业制造、能源交通等重要领域的国家数据资源库建设。

构建高效的政务数据共享机制

加强数字政府建设，关键在于推进政务数据的有序共享。政务数据共享，主要指政务部门间政务数据资源的共享，包括因履行职责需要使用其他政务部门政务数据资源和为其他政务部门提供政务数据资源。国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出，加快推进全国一体化政务大数据体系建设，加强数据治理，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，充分释放数据要素价值，确保各类数据和个人信息安全。

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》进一步强调，要加快推进政务数据有序共享，并明确了政务数据共享的五大机制：一是建立健全政务数据共享协调机制，进一步明确政务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任，推动数据共享和业务协同，并形成高效运行的工作机制；二是加快推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用，优化政务服务流程；三是加强对大数据的分析、挖掘、处理和应用，善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作；四是建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则；五是在依法保护国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时，推进政府和公共服务机构数据开放共享，优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。

促进公共数据资源合法有序开放

多年来，我国一直在加快推进政务数据有序共享，在全面实现政府数据共享，并依法强化数据安全保障和隐私保护的前提下，稳步推动政务和公共数据资源开放。除了依法不予公开的政务数据，政务数据将遵循公正、公平、便民的原则，依法及时、准确地向社会公开。我国《数据安全法》专章设置了“政务数据安全与开放”，明确要求，国家机关应当依照法律、行政法规的规定，建立健全数据安全管理制度，落实数据安全保护责任，保障政务数据安全，特别是对在履行职责中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等数据应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。

公共数据资源开放利用应当遵循以下原则：统筹规划、统一标准、需求导向、分类分级、规范应用、安全有序。在以上原则的基础上，建立标准统一、动态管理的全国公共数据资源开放目录，实施公共数据资源清单化管理，明确国家机关、公共事务单位以及公共服务运营等单位的公共数据资源管理职责，重点强化数据采集、归集、治理、共享、开放和安全保护等工作，统筹推进数据资源开发利用，推动构建公共数据资源开发开放与流通使用的高效运行机制。

构建高效公平的公共数据授权运营与分配机制

从公共数据服务的范围看，公共数据主要有两大类，一类是用于公共治理和公益事业的公共数据；另一类是用于产业发展和行业发展的公共数据。前者主要是基于公益目的，应当无偿使用和分享，后者是与社会经济发展有关的数据，可以探索有偿使用。

鉴于公共数据的公共属性，在推进有条件有偿使用过程中，公共数据持有者将数据资源授权后，获取多少比例的收益回流，应遵循“补偿成本、适当获利”的原则，严禁借授权有偿使用数据资产的名义，变相虚增财政收入，尤其要杜绝只关注“公共数据的有条件有偿使用”，而影响用于公共治理、公益事业公共数据有条件无偿使用。同时，在公共数据资源的授权、加工使用和产品经营过程中，一定要坚持“两个毫不动摇”原则，向国有企业和民营企业公平授权，确保民营企业公平参与数据要素市场竞争，平等使用数据生产要素，并取得公平合理的收益。

在数据要素的分配方面，“数据二十条”提出，要推动数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜，确保在开发挖掘数据价值各环节的投入有相应回报，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向。笔者认为，应当重点建立数据要素的初次分配制度，因为数据要素的初次分配是最基本、最基础、最直接的知识劳动创造价值的过程，要结合数据要素的特征，优化初次分配结构和权重。在数据要素的初次分配阶段，应当建立“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，着重依法保护数据要素各参与方的投入产出收益，在提高数据利用效率的基础上，让数据处理者的劳动价值创造得到合理、公平的回报。

（作者系浙江大学网络空间安全学院双聘教授、中国科协决策咨询首席专家、工信部信息通信经济专家委员会委员）